各县（市）区人民政府，各开发区管委会，市政府各部门，各有关单位：

经市政府同意，现将《鞍山市促进“一区一带”科学发展土地管理制度改革实施方案》印发给你们，请结合本地区、本部门实际，认真组织实施。

 

 

鞍山市人民政府办公厅     
2013年6月9日         

 

鞍山市促进“一区一带”

科学发展土地管理制度改革实施方案

 

为落实《辽宁省人民政府办公厅关于印发辽宁省促进“一区一带”科学发展土地管理制度改革实施方案的通知》（辽政办发〔2012〕73号），加快推进沈阳经济区和辽宁沿海经济带（以下简称“一区一带”）产业结构优化和经济发展方式转变，提升发展质量和可持续性，构建与“一区一带”科学发展和我市经济社会发展相适应的土地开发利用格局，制定本实施方案。

一、指导思想、基本原则和主要目标

（一）指导思想。

以邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，全面贯彻党的十八大精神，进一步解放思想，改革创新，突出“保发展、守红线、促集约、惠民生”这条主线，探索通过“三统筹、三优化”，构建资源保护、节约集约、布局合理、流转顺畅、惠及民生的用地新机制，促进经济社会发展、生态文明建设与土地资源利用相协调，推动“一区一带”科学发展和鞍山老工业基地全面振兴，为全省土地管理制度改革提供经验和示范。

（二）基本原则。

1．保障科学发展。坚持发展是第一要务，不断拓展建设用地和耕地开发新空间，保障经济社会发展合理用地需求，强化土地闸门作用，有保有压、控放结合，从保外延发展转向保内涵发展，从重保发展速度转向重保发展质量，从重保发展规模转向重保发展效益，以土地利用方式转变促进经济发展方式转变。

2．坚守耕地红线。毫不动摇地抓好耕地保护，严格控制非农建设占用耕地，确保耕地总量不减少、质量有提高，切实保障粮食安全，探索不以牺牲农业、生态和环境为代价的新型工业化、城镇化和农业现代化协调发展的路子。

3．坚持节约集约。落实节约优先战略，把内涵式发展作为基本要求，积极调整各类用地结构，大力优化土地利用布局，重点盘活存量建设用地，着力提高土地资源利用效率，增强可持续发展能力。

4．维护群众利益。坚持以人为本，充分尊重群众意愿和主体地位，切实保障土地权利人特别是被征地农民的合法权益，着力保障和改善民生，建立健全以城带乡、以工促农协调发展的长效机制，确保广大城乡居民共享改革发展成果。

（三）主要目标。

1．耕地保护目标得到有效落实。坚守耕地红线，严格落实土地利用总体规划确定的耕地保护任务，确保耕地保有量、基本农田数量不减少，质量有提高，布局总体稳定。到2020年，耕地平均质量等别和粮食产能得到有效提升，中高产田的面积比重力争达到90％以上。

2．土地利用结构和布局得到有效优化。依据国土规划、主体功能区规划、土地利用总体规划和城乡规划等空间规划，统筹区域土地利用主导方向，实行差别化的用地管控政策，进一步优化各类用地结构和布局。力争到2020年，形成功能明确、布局合理、结构优化、利用高效的土地利用新格局。

3．节约集约用地水平得到显著提高。严格控制城乡建设用地总规模，不断提高新建项目用地的准入标准，加强新增建设用地消耗考核。“十二五”期间，实现单位国内生产总值消耗建设用地量下降30%的目标。到2020年，全市建设用地第二、三产业地均产值提高2倍左右，工业集中度达到80%以上，工业项目用地投资强度和容积率大幅度提高，节约集约用地水平迈入全省前列。

4．城乡统一的建设用地市场基本形成。大力推进农村土地管理制度改革，推动集体经营性建设用地流转，逐步实现集体土地与国有土地享有平等权益。完善城乡一体的土地规划管理制度、土地产权登记制度，规范推进城乡建设用地增减挂钩试点，建立区域一体化土地市场及管理考核机制。

5．土地综合整治取得明显成效。全力推进农村土地综合整治，高质量完成“十二五”期间旱涝保收高标准基本农田建设任务。积极推进城镇低效用地再开发，集中整治“城中村”、“空心村”及城乡结合部的农村居民点，进一步消除“城市二元”现象。开展废弃工矿用地复垦，盘活利用空闲地、闲置地和低效用地，开拓土地利用空间的新途径。

二、主要内容及方法步骤

（一）创新耕地保护机制，全面加强耕地质量建设。

1．强化耕地保护共同责任机制。

实施内容：进一步提高耕地保护在县（市）区政府、开发区管委会绩效考核中的比重，全面落实领导干部耕地保护考核和离任审计制度。在农民自愿基础上，探索建立农民耕地保护协会，加强对耕地保护的共同监管。

方法步骤：(1)在总结市政府对县（市）区政府、开发区管委会耕地保护年度责任目标考核工作的基础上，完善考核评价办法，提高耕地保护责任目标管理水平。实行耕地动态遥感监测，为耕地保护责任目标考核提供可靠依据。进一步加强市政府对耕地保护的绩效管理工作，适当提高绩效考评中耕地保护的分值。(2)制定具体规定，全面落实领导干部耕地保护考核和离任审计制度。（3）在省国土资源厅指导下，在农民自愿基础上，适时建立农民耕地保护协会。

责任单位：市国土资源局、市农委、市审计局、市统计局。

时限要求：2013年底前，完成市政府对县（市）区政府、开发区管委会年度绩效考评中耕地保护分值的修订，出台领导干部耕地保护考核和离任审计具体规定，2014年起正式实施。

2．建立耕地保护补偿机制。

实施内容：从土地出让金、新增建设用地土地有偿使用费、耕地开垦费、耕地占用税中筹集资金，建立耕地保护基金。近期，采取“以奖代补”方式，对耕地保护重点地区和成效显著的集体、个人给予奖励。“十二五”末期，形成以基本农田保护为主的耕地保护补偿制度，对承担基本农田保护任务的农户和村集体经济组织给予适当补偿。采取“先建后补、以奖代补、以补促建”等多种方式，对自行投资土地整治项目的农民、农村集体经济组织和其他投资人给予奖励或补贴。

方法步骤：(1)学习借鉴外市建立耕地保护基金成功经验，从我市实际出发，研究制定耕地保护基金管理办法，规范基金筹集渠道、补贴标准、使用范围。(2)利用经济和契约手段，提高广大农民耕地保护的积极性和主动性。进行耕地保护统一登记，将耕地保护面积落实到村、组和农户。由乡级政府与耕地承包人签订《耕地保护合同》，约定双方的权利、义务及违约责任。(3)本着“先易后难、分步推进”的原则，先行落实耕地保护奖励机制，从省下拨的新增费中划出一块资金，通过转移支付，对耕地保护任务重、工作突出的县(市)区、开发区、乡(镇)基层政府、管委会和村集体经济组织及个人，采取“以奖代补”的方式给予奖励。“十二五”末期，全面落实以基本农田保护为主的耕地保护机制，实现保护耕地与增加农民收入“双赢”目的。(4)结合实施全市农村土地整治规划，采取“先建后补、以奖代补、以补促建”等多种方式，对农村集体经济组织、农户和其他投资人自行投资土地整治的项目，经验收合格后给予相应的奖励或资金补贴。

责任单位：市财政局、市国土资源局、市农委。

时限要求：2013年底以前，制定耕地保护奖励和对自行投资土地整治项目资金补贴政策，2014年开始实施。2015年，出台我市耕地保护基金管理办法，2016年起实施。

3.建立建设性耕地保护机制。

实施内容：科学编制和实施土地整治规划，大力推进高标准基本农田建设；引导基本农田保护区内非农建设用地和其他土地逐步退出，推进高标准基本农田集中连片建设和管护。大力推进山、水、田、路、林、村综合整治，提高土地整治综合效益。

方法步骤：(1)加快编制市、县两级土地整治规划，以土地利用总体规划为依据，统筹安排高标准基本农田建设、农村土地整治、工矿废弃地复垦等各项任务。(2)依据土地整治规划，以高标准基本农田示范区建设为重点，组织实施土地整治重大工程和示范项目建设。(3)开展基本农田保护区内非农建设用地调查评价工作，为示范区高标准基本农田集中连片建设和管护创造条件，制定鼓励政策，引导基本农田保护区内非农建设用地调整置换。(4)结合我市正在实施的高产水田建设、中低产田改造、设施农业建设、滴灌工程建设和“青山工程”、“碧水工程”建设，有效聚合各类涉农资金，捆绑投入，整村推进，集中抓好一批示范项目，对山、水、田、路、林、村实施综合整治，提高土地整治综合效益。

责任单位：市国土资源局、市财政局、市农委、市林业局、市水利局、市环保局。

时限要求：2013年上半年，完成15万亩高标准基本农田建设、6万亩农村土地综合整治工作，完成市、县级土地整治规划编制工作。2013年下半年，完成基本农田保护区内非农建设用地调查和评价工作，部署上述非农建设用地调整置换工作。2012年至2015年，完成土地整治84.5万亩，其中，建成旱涝保收的高标准基本农田60万亩，实施农村土地整理16.4万亩，实施城乡建设用地增减挂钩等土地复垦4.1万亩。

4．改进耕地占补平衡机制。

实施内容：按照“占一补一”的原则，落实耕地占补平衡，确保耕地数量不减少。在此基础上，结合农用地分等定级成果，逐步提高补充耕地质量。鉴于我市耕地后备资源匮乏的实际情况，逐步探索耕地易地占补平衡办法。

方法步骤：（1）完善农用地分等定级成果，实行新增耕地质量鉴定结果与农用地分等定级成果网上公开发布制度。（2）组织开展补充耕地潜力调查评价工作，按照“以补定占”和“先补后占”原则，最大限度地实现以市为单位本行政区域内“占一补一”。（3）加强全市耕地占补平衡项目库管理和农村土地整治监测监管系统项目报备工作，探索耕地易地占补平衡办法。

责任单位：市国土资源局、市财政局、市农委。

时限要求：2013年6月底前，配合省国土资源厅完成县级耕地质量等级成果补充完善工作。2014年，尝试耕地异地占补平衡网上交易。2014年，在省国土资源厅的指导下，开展补充耕地潜力调查评价工作和新增耕地质量鉴定试点工作。

（二）创新差别化用地管控机制，优化用地结构和布局。

5．强化规划对区域差别化用地的引领和管控。

实施内容：依据沈阳经济区国土规划，统筹主体功能区规划、土地规划、城乡规划和产业布局等空间规划，科学配置新增建设用地，加快存量用地结构调整和布局优化，为构建与沈阳经济区发展规划相协调的国土空间格局提供支撑。

方法步骤：（1）在实现主体功能区规划、土地规划、城乡规划、产业规划“四规统一”的基础上，充分发挥国土规划的统筹和衔接作用。（2）认真落实沈阳经济区国土规划，加强规划的实施管理，在确保区域内耕地保有量和基本农田保护面积不减少、布局总体稳定、严格控制建设用地总量的前提下，依据沈阳经济区国土规划，组织开展市、县土地利用总体规划等空间规划的评估修改。（3）积极争取省国土资源厅在用地的规划、计划指标和管理机制创新等方面给予支持，使我市的国土空间格局与沈阳经济区发展相协调。

责任单位：市国土资源局、市发展改革委、市建委、市环保局、市交通局、市沈阳经济区办公室。

时限要求：2013年9月前，配合省相关部门完成沈阳经济区国土规划文本编制工作，为年底前报省政府批准实施提供支撑。依据获批的沈阳经济区国土规划，6个月内完成市国土规划的编制工作。

6．建立土地规划评估和动态管理机制。

实施内容：根据规划实施的实际情况，积极申请开展对市、县、乡级土地利用总体规划定期评估、适时修改的试点工作。在土地利用总体规划的控制和指导下，积极推进市、县未利用地开发利用、工矿废弃地复垦调整使用等专项规划编制，补充和深化土地利用总体规划安排。

方法步骤：（1）充分利用省出台的土地利用总体规划实施定期评估和适时修改的有关规定，申请开展对市、县、乡级土地利用总体规划定期评估、适时修改工作。（2）依据土地利用总体规划，在严格土地用途管制和不改变各项建设用地约束性指标的前提下，落实省政府建设用地规模指标兼容机制。（3）加快推进市、县级未利用地开发利用规划编制工作，适时开展市、县（市）区、开发区工矿废弃地复垦调整使用专项规划编制工作，为土地利用细化管理提供规划支撑。

责任单位：市国土资源局、市发展改革委、市建委、市环保局、市林业局。

时限要求：2013年上半年，申请规划定期评估和适时修改试点；开展市、县（市）区、开发区工矿废弃地复垦调整使用专项规划编制工作。2013年底，完成各级未利用地开发利用规划编制报批工作，2014年开始实施。

7．探索拓展建设用地空间的政策机制。

实施内容：积极推进未利用地开发利用，引导建设项目优先使用未利用地，探索利用未利用地发展新型工业化项目的差别化用地政策。探索符合独立选址工业项目和矿业发展的用地制度，对利用矿山、荒滩等土地建设新能源、矿山等不改变基本土地类型的项目，实行以租赁方式供地或临时用地。

方法步骤：（1）调查未利用地实际情况，明确未来利用方向。2013年上半年，对2011年未利用地调查结果进行补充调查，并依据未利用地所在区域明确未利用地利用方向，制定未利用地利用计划。（2）积极鼓励引导开发未利用地。在招商引资中优先利用未利用地，对于适于成片开发的未利用地，加大前期开发的投入，完善基础设施建设，为未利用地的利用创造良好环境。（3）鼓励海城市和岫岩县积极探索制定利用未利用地的相关政策，为省国土资源厅出台全省未利用地开发利用的指导意见提供支撑。（4）积极争取我市作为全省矿业用地方式改革试点市，寻找符合我市实际和特点的矿业用地新模式。研究规范利用荒山、荒滩建设新能源、新矿山项目的适用范围和补偿安置、用地审批、供地方式等方面的程序、标准，为我市探索新能源产业和矿业产业用地以租赁或临时用地等方式供地的新模式。

责任单位：市国土资源局、市发展改革委、市建委、市规划局、市林业局、市沈阳经济区办公室。

时限要求：2013年上半年完成补充调查，下半年制定未利用地利用计划。2013年上半年，指导海城市、岫岩县对未利用地开发利用提出设想，并报省国土资源厅。2013年下半年，申请我市作为符合独立选址工业项目和矿业发展用地制度改革试点市。

8．规范推进城乡建设用地增减挂钩和工矿废弃地复垦利用试点。

实施内容：改进增减挂钩试点模式，除建新安置用地外，一律实行先垦后用。进一步落实好我市千山区工矿废弃地复垦利用国家试点工作，严格对项目实施监管。在总结试点经验的基础上，逐步将全市纳入工矿废弃地复垦利用试点范围。积极探索完善工矿废弃地复垦利用试点政策，允许城区内的工矿废弃地直接调整使用，城区外的工矿废弃地复垦后与新增建设用地对应挂钩。以实施增减挂钩政策为抓手，将村庄整治和工矿废弃地复垦与农村土地整治统筹安排，确保耕地总量不减少，建设用地规模不增加。

方法步骤：（1）改进增减挂钩周转指标下达方式，在省国土资源厅正式下达挂钩周转指标前，采取预下达方式，确定试点地区年度增减挂钩周转指标，待省国土资源厅增减挂钩周转指标下达后纳入年度计划。（2）调整增减挂钩试点模式，合理确定建新拆旧区的规模和比例，完善增减挂钩土地增值收益分配办法。对拟用于增减挂钩的拆旧地块，按照土地整治项目管理要求，先行整理复垦，经验收合格后，与建新地块组成项目区，报省审批。（3）开展有条件建设区纳入增减挂钩项目建新区选址范围和跨县域实施增减挂钩项目的调查研究工作。（4）加快千山区工矿废弃地复垦利用试点工作，同时组织编制全市工矿废弃地复垦利用专项规划和试点工作方案，确定试点的目标任务、项目布局和时序安排，明确工矿废弃地调整利用的方向和区域，经省政府批准并报国土资源部备案后实施。

责任单位：市国土资源局、市发展改革委、市建委、市林业局。

时限要求：2013年年底前，对千山区的工矿废弃地复垦利用试点工作进行总结，完成全市工矿废弃地复垦利用专项规划编制和工作方案编报工作。

9．改革水库水面、绿化带等建设项目用地审批办法。

实施内容：新建水库项目的水面用地及公路、铁路建设等项目中的绿化带用地，实行“只征不转”，不占新增建设用地计划指标。结合“一区一带”用地结构调整，探索将城市存量建设用地改造中形成的成片城市绿地作为农用地管理，其相关的建设用地规模和指标在本行政区域内调整使用。

方法步骤：（1）研究制定水库水面、绿化带等建设实行“只征不转”的相关规定，在申报水库、公路、铁路项目用地时，对水库建设用地中库区水面用地和公路、铁路建设中绿化带用地，涉及占用农用地的，经核定后从农用地转用面积中予以扣除，只办理土地征收审批手续，不再办理农转用审批手续。（2）借鉴水库水面、公路、铁路绿化带等建设实行“只征不转”政策，探索新城、新市镇和重点发展区域城市规划区内的“绿心、绿带”等“只征不转”的用地管理机制。在此基础上，将城市存量建设用地改造中形成的永久性成片城市绿地调整为农用地，进一步理顺规划、计划、审批、供地、执法监察和变更登记等管理措施，制定政策性文件和实施方案，报国土资源部、省国土资源厅批准后施行。

责任单位：市国土资源局、市水利局、市交通局、市建委、市城建局、市林业局。

时限要求：2013年上半年，根据国家和省出台的相关规定，研究和制定我市水库水面、绿化带等建设实行“只征不转”的相关办法。2013年底前，完成水库水面及绿化带用地专项调查。2014年上半年，组织新城新市镇和重点发展区域城镇“绿心、绿带”等建设“只征不转”和城镇存量用地改造形成成片绿地调整试点，制定实施方案上报获批后，在全市范围内组织实施。

（三）创新节约集约用地机制，转变土地利用方式。

10．完善产业用地政策。

实施内容：落实鼓励新型产业发展分类供地政策，优先保障先进装备制造业、战略性新兴产业、现代服务业发展用地。根据项目投资规模、预期经济效益及企业经营年限，探索实施租赁、短期出让、先租后出让、入驻标准厂房等多种供地方式。对分期实施的大中型工业项目，实行整体规划、总量控制、分期供地、限期开发。建立健全工业用地退出机制，促进低效、低端产业用地逐步退出。

方法步骤：（1）探索实施多种灵活的供地方式，适应我市城市发展转型和产业结构优化升级对土地供应方式多样化的需求，进一步降低工业企业发展成本，为全市社会经济发展提供更多支持。（2）建立实施工业用地淘汰退出机制，提高低端、低效产业用地保有成本，促进低端、低效产业用地逐步退出，引导企业进行“零增地”发展。（3）省鼓励类产业发展项目目录、鼓励类新型产业发展用地政策及支持产业集聚发展激励政策发布后及时组织实施。

责任单位：市国土资源局、市发展改革委、市服务业委、市建委、市规划局。

时限要求：2013年上半年对租赁、短期出让、先租后出让、入驻标准厂房等多种供地方式的可行性进行研究，2013年下半年力争实施可行的供地方式。2013上半年至2014年，结合完善土地利用批后监管机制，建立工业用地退出机制，重点对停产、倒闭企业和供而未用、闲置土地企业用地按照政策规定，采取收购、无偿收回等方式予以盘活。2014年以后通过提高用地保有成本等方式，促进低效、低端产业用地的退出，逐步健全工业用地退出机制。

11．完善城乡低效用地再开发激励机制。

实施内容：按照规划控制、收益共享、运作高效的原则，建立完善城乡低效用地再开发利用机制。坚持政府主导与市场化运作相结合，对低效用地再利用，坚持在指标上予以倾斜、在利用上予以优先，鼓励联合开发、自行改造。健全地价评估制度，完善定价机制。按照“尊重历史、区别对待、依法处置”的原则，完善历史遗留问题的用地手续。

方法步骤：（1）组织开展城乡低效用地专项调查，以专项调查结果为依据，对城乡低效用地有计划、有步骤地予以改造。（2）加大对“边角地、夹心地、插花地”等类型低效用地的利用调整改造力度，进一步实现城乡建设的结构优化、功能提升。待省国土资源厅总结沈阳市试点经验，出台全省开发低效闲置用地扶持政策后，结合我市实际做好贯彻落实。健全地价评估制度，完善定价机制，确保公开、公平和公正。（3）学习借鉴广东等省经验，组织开展历史遗留违法用地调查，以符合规划并已建成使用的历史遗留用地为重点，制定不同阶段历史遗留用地的处置标准和操作办法。根据城乡低效用地改造实施进度，妥善处理历史遗留用地问题，为加快推进城乡低效用地再开发创造条件。

责任单位：市国土资源局、市建委、市财政局。

时限要求：2013年3月至10月，组织开展城镇低效用地专项调查，2013年底以专项调查结果为依据，将城乡低效用地再开发再利用纳入土地出让计划，2014年及时贯彻省城镇低效闲置土地再开发政策。2013年上半年，完成全市历史遗留用地专项调查，及时出台完善历史遗留问题用地手续的政策意见，根据城乡用地调整改造需要，分期分批办理历史遗留问题的用地手续。

12.完善土地利用批后监管机制。

实施内容：建立批而未供、供而未用、用而未尽土地处置机制，促进新增建设用地充分、高效利用。建立健全土地利用动态巡查制度，完善建设项目竣工用地验收制度。

方法步骤：（1）以“一张图”为基础建设土地利用监管平台，为土地利用批后监管提供依据。（2）建立动态巡查领导小组，明确责任，细化分工，以国土资源分局、基层国土所为平台和依托，以开竣工、改变用途、土地闲置、土地开发利用强度为重点，落实动态巡查制度，及时发现违规问题，认真查处和督促整改，确保监管效果。（3）继续完善落实建设项目竣工用地验收制度，对已纳入用地验收范围的建设项目，未经国土资源部门用地验收或验收不合格的，不得通过竣工验收，建设行政主管部门不予工程竣工验收备案。（4）建立完善批而未供、供而未用、用而未尽土地处置机制，定期核实通报批而未供、供而未用、用而未尽土地情况，督促各县（市）区、开发区采取调整规划、调整项目用地位置、更换项目等方式加大批而未供土地的处置力度，对供而未用和闲置土地，采取无偿收回、延长开发期限、协议收回等方式进行再开发。

责任单位：市国土资源局、市发展改革委、市建委、市规划局、市财政局。

时限要求：2013年，完善建设项目竣工用地验收工作机制，建立土地利用动态巡查制度，落实机构、人员，明确责任及工作分工。2013年上半年，更新完善以建设用地审批备案系统、土地市场动态监测与监管系统为主的建设用地监管平台。2013年，将批而未供、供而未用、用而未尽土地情况纳入市政府对各县（市）区政府、开发区管委会绩效考核内容，完善批而未用土地处置机制。

13．健全用地结构调整中的利益调节机制。

实施内容：加大市场配置土地资源的力度，健全土地收益分配调节机制。合理调整建设用地的取得和保有成本，约束粗放浪费用地行为。充分尊重原土地权益人意愿和合法权益，合理确定土地增值收益分配关系。开展农村集体建设用地使用制度改革，在海城市进行集体建设用地使用权流转试点，推进农村集体土地节约集约利用。

方法步骤：（1）严格执行划拨用地目录，逐步实行国家机关办公、基础设施、社会事业等用地的有偿使用。根据省国土资源厅安排，对交通、能源、水利等基础设施和城市公共设施、社会事业用地中的经营性用地，以及国家机关办公用地中发生出租或改变用途的原划拨土地，先行实行有偿使用。探索设定划拨土地使用权最低价款，促进划拨用地与有偿使用并轨。（2）根据我市发展实际，探索提高新增建设用地取得成本和土地保有成本的方法和管理模式，落实辽宁省优先发展产业的地价政策和标准，及利用未利用地和低效用地发展二、三产业的地价鼓励政策，并在省国土资源厅指导下，研究建立经营性建设项目投资和产出标准体系，构建用地结构调整的内生机制。（3）研究用地调整涉及的各权益主体的土地权利关系，为省国土资源厅制定合理的土地增值收益分配政策提供参考依据。（4）加快推进农村土地所有权和集体建设用地使用权的确权登记颁证工作，积极争取在海城市进行集体建设用地使用权流转试点。

责任单位：市国土资源局、市发展改革委、市建委、市财政局。

时限要求：2013年，开展扩大国有土地有偿使用范围和完善地价调节相关政策研究工作。配合省国土资源厅开展经营性建设项目投资和产出标准制定工作。开展土地增值收益分配专题研究，为省国土资源厅制定合理的土地增值收益分配政策提供参考依据。2013年下半年组织开展集体建设用地使用权流转方式试点。

14．加大土地储备和调控力度。

实施内容：根据“一区一带”建设需要，科学确定政府土地储备的规模，将存量建设用地和新增建设用地统一纳入政府土地储备范围，形成“以土地定项目”的供需格局。探索建立建设用地新增指标与流量指标互补的土地利用计划总量指标体系，加强政府对土地利用的调控和监管。

方法步骤：（1）结合我市实际，制定加强政府土地储备管理的规范性文件，合理确定政府土地储备规模，将存量建设用地和新增建设用地统一纳入政府土地储备范围，作为政府项目推介和招商引资的依据，形成“以土地定项目”的供需格局。（2）加强土地利用年度计划与政府土地储备计划的衔接，将新增建设用地指标、增减挂钩周转指标和盘活存量建设用地指标统一纳入年度用地计划，设立未利用地开发利用指标和工矿废弃地复垦利用专项指标，并将其作为制定政府土地储备计划和调控土地供应的依据。（3）加大对重点产业园区、工业集聚区、新城、新市镇规划范围内涉及的集体土地征收储备力度，依据土地利用总体规划和土地利用年度计划，提前安排当年用地计划，县（市）区、开发区根据项目实施的需要，及时申请农用地转用。

责任单位：市国土资源局、市财政局。

时限要求：开展重点产业园区、工业集聚区、新城、新市镇用地需求调研，优先纳入2013年用地计划，并探索农村集体土地先征后转的运作方式。2013年，在省出台相关政策基础上，出台我市加强政府土地储备管理的规范性文件，健全土地整理储备政策。

15．完善节约集约用地评价考核机制。

实施内容：完善节约集约用地的评价考核机制、激励约束机制、监管机制和责任机制。实行年度计划指标与节约集约用地评价结果相挂钩的激励制度。建立促进土地使用者节约集约用地的奖惩机制。在新城开发、旧城改造中，总结推广“节地城市发展模式”，充分利用地上地下空间。

方法步骤：（1）落实城乡统一的节约集约用地评价考核体系，严格落实责任考核与奖惩制度，形成节约集约用地“倒逼机制”。（2）逐级分解落实“十二五”期间单位国内生产总值建设用地下降30%的目标任务，建立年度实施评估制度。做好年度新增建设用地消耗考核工作，及时公布考核结果。（3）落实开发区土地节约集约利用评价体系，客观评价不同区域、不同类型、不同发展阶段开发区的集约利用水平，将评价结果作为开发区升级、扩区的依据，促进开发区集约利用评价工作的科学化、常态化、长效化。（4）落实工业用地节约集约利用激励约束机制，支持企业加大投资力度、节地挖潜。按照上级政策要求探索建立节约集约用地专项奖励基金，对节约集约用地成效显著的企业实施奖励，鼓励企业节约用地。试行土地出让履约保证金制度，加大闲置土地认定和处置力度。（5）结合我市土地市场、城市建设实际，引入“节地城市发展模式”先进理念，细化地上、地表、地下土地使用权利出让时规划条件的设定。

责任单位：市国土资源局、市发展改革委、市财政局、市科技局、市规划局、市人防办、市统计局。

时限要求：“十二五”期间，按照单位国内生产总值建设用地下降目标分解任务，开展年度考核评价工作。2013年底，根据上级政策，及时建立城乡统一节约集约用地评价考核标准、评价考核办法，调整开发区土地集约利用评价体系。建立节约集约用地专项奖励资金和土地出让履约保证金制度。2013年下半年，研究地下使用权地价确定等规则，细化地下空间利用政策。

（四）加快农村土地管理制度改革，切实维护农民权益。

16．加快农村集体土地确权登记发证。

实施内容：全面完成农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权确权登记颁证工作。细化土地权利种类，丰富和落实各项权能，强化对各类土地权利的保护。探索建立以规划管控为前提，以产权交易为核心，以加强监管为手段，适应社会主义市场经济体制的农村土地权利体系。

方法步骤：（1）按照“主体平等”和“村民自治”的原则，尊重农村集体土地的历史和现状，以土地权属和地类为核心，全面完成全市农村集体土地所有权确权登记颁证工作。完善土地权属争议调处机制，及时解决国家与集体、集体与集体之间的土地权属争议。（2）在土地确权登记颁证基础上，依据《物权法》等法律规定，研究细化农村土地所有权和使用权等土地权利种类，明确各类土地权利的主体、权能和权利实现的限制因素，建立健全农村集体建设用地依法取得、规范交易、收益分配等制度体系。（3）在省制定农村集体建设用地使用权抵押融资办法的基础上，逐步实现集体建设用地和国有建设用地享有同等权益。搭建土地产权交易平台，完善服务体系，引导和鼓励集体建设用地入市公开交易。

责任单位：市国土资源局、市农委、市建委、市政府法制办、市金融办。

时限要求：2013年，巩固农村集体土地所有权确权登记发证成果，发证率达到95%以上。2015年前，全面完成农村宅基地和集体建设用地使用权的确权登记发证工作，发证率达到95%以上。2014年，开展农村集体土地产权制度研究，为全省土地权能保护立法提供借鉴。

17．建立征地补偿和安置新机制。

实施内容：按照确保被征地农民“生活水平有提高、长远生计有保障”的要求，在已实施征地区片综合地价的基础上，将被征地农民社会保障费用、转岗培训费用等单独列支，纳入征地成本。积极开展留地安置、土地使用权入股、土地股份合作等多种安置模式试点，进一步完善和落实征地补偿安置争议协调裁决机制。

方法步骤：（1）根据国家和省政府集体土地征收办法，适时开展征地区片地价标准调整工作，建立征地补偿标准合理增长机制。积极探索征地区片综合地价与被征地农民社会保障、转岗培训等费用相分离的做法，在实施征地区片综合地价的基础上，按照“谁用地、谁负责”的原则，将被征地农民社会保障费用、转岗培训费用纳入征地成本。（2）开展现行征地安置模式和争议协调裁决机制评估工作，全面梳理现行机制存在的问题，适时开展留地安置、土地使用权入股、土地股份合作等多种安置模式试点，探索不同安置模式的适用对象、操作程序和标准，完善争议协调裁决机制。提炼试点经验，形成制度成果后在全市推广施行。

责任单位：市国土资源局、市农委、市人力资源社会保障局、市林业局、市政府法制办。

时限要求：2013年上半年，配合省国土资源厅出台《全省征地区片综合地价标准调整方案》。2013年下半年，组织现行征地安置模式和协调裁决机制后评估，开展新型征地安置模式试点。

18．积极推进征地制度改革。

实施内容：适应城乡发展一体化的要求，合理控制征地范围和规模。探索在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民通过多种方式参与开发经营，并保障农民的合法权益。

方法步骤：依据省国土资源厅相关政策，积极推进我市征地制度改革。

责任单位：市国土资源局、市农委、市林业局、市政府法制办。

时限要求：2013年，在省国土资源厅总结沈阳市试点经验，出台改革文件后落实。

19．创新农村宅基地管理新机制。

实施内容：规范宅基地管理，对宅基地的取得、使用、变更、退出及规划、登记、监督等进行规范。对农村宅基地申请符合土地利用总体规划、城乡规划及“一户一宅”要求，需占用农用地的，试点探索指标先使用后核销政策，宅基地申请由县级政府审批，逐级报市国土资源局和省国土资源厅备案。探索农村宅基地自愿有偿退出机制，切实保障农民宅基地用益物权。

方法步骤：（1）结合农村集体土地确权登记颁证工作，开展农村宅基地利用现状专项调查，针对农村宅基地管理存在的问题，制定加强农村宅基地管理、切实维护农民宅基地权益的具体政策和操作规范。（2）实行农村宅基地所需农转用计划指标单列，在把好“一户一宅”、规划审查、面积控制、占补平衡关口的前提下，由县级政府审批农村宅基地，农转用计划指标实行先使用后核销。（3）结合农村土地产权制度改革和集体建设用地流转，探索农村宅基地自愿有偿退出机制，制定多样化的补偿方式和合理的补偿标准，赋予农民自主选择权利。建立规范的宅基地退出节余指标调整利用及利益分配机制，增加农民宅基地财产性收入。

责任单位：市国土资源局、市农委、市财政局、市建委。

时限要求：2013年，开展农村宅基地利用现状专项调查，年底前形成调查报告。2014年上半年，配合省国土资源厅出台辽宁省农村宅基地管理办法和切实保障农民宅基地合法权益有关规定。2013年上半年，配合省国土资源厅完成省农村宅基地审批办法研究制定工作，积极争取省国土资源厅开展农村宅基地自愿退出机制试点工作。

三、保障措施

（一）加强组织领导，完善工作机制。

建立“党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动”的工作机制，市政府成立“一区一带”土地管理制度改革领导小组，负责改革的统筹谋划和组织实施，加强与省国土资源厅的沟通协调，及时解决改革创新中涉及的重大问题。领导小组办公室设在市国土资源局，负责相关的组织协调工作。各县（市）区政府、开发区管委会也要成立由政府、管委会领导挂帅，发展改革、财政、规划、建设、国土资源、环保等部门组成的改革创新试点领导小组，办公室设在同级国土资源部门，确保土地管理制度改革依法有序推进。各部门要切实履行职能，发挥部门优势，主动服务，加强配合，形成推进土地管理制度改革的整体合力。

（二）注重整体设计，实施重点突破。

各县（市）区政府、开发区管委会和有关部门要坚持“整体规划、分步实施、稳妥推进、风险可控”的原则，按照本实施方案确定的任务和要求，结合本地实际，加强土地管理制度改革创新的整体设计，尽快制定工作方案，明确改革创新的目标和重点任务，健全工作机制，规范运作程序，落实具体责任部门和责任人，按规定程序报批后严格实施。按照2013至2015年和2016至2020年两个时段，分阶段制定改革创新行动计划和年度工作计划。

（三）坚持统筹兼顾，增强改革的系统性整体性协调性。

各县（市）区政府、开发区管委会和各有关部门在推进改革工作中，要正确处理保护资源与保障发展的关系，防止借改革之机擅自扩大建设用地规模、以牺牲耕地为代价换取短期发展的短期行为；正确处理改革创新与依法行政的关系，对突破现行政策规定的重大改革事项，须经省批准后方可实行；正确处理政府主导与市场运作的关系，充分调动政府、集体、土地权利人的积极性，吸引社会各方广泛参与，实现多方共赢，确保国有、集体土地资产保值增值；正确处理发展与稳定的关系，充分尊重主体意愿，维护主体权益，特别把维护农民意愿和合法权益放在首位，保证改革的正确方向和社会稳定；正确处理土地管理制度改革与综合配套改革的关系，把土地管理制度改革创新纳入到“一区一带”综合配套改革的“大盘子”中，统筹兼顾，相互协调，共同推进。

（四）加强评估监管，规范有序推进。

市政府将把土地管理制度改革工作纳入县（市）区政府、开发区管委会年度责任考核内容，将土地管理制度改革推进考评结果与土地利用年度计划指标分配、土地整治项目资金安排和评优评奖相挂钩。国土资源、财政、审计、监察等部门要加强改革方案实施情况的监督检查，对改革中出现的偏差及时予以纠正，确保改革创新规范运作，稳妥推进。统筹推进农村基层治理、公共服务以及户籍、社会保障、金融税费等方面的配套改革措施，确保形成改革合力，取得明显成效。要主动接受省国土资源厅、国家土地督察沈阳局和市“一区一带”土地管理制度改革领导小组办公室的工作指导和监督。各县（市）区政府、开发区管委会每半年对本实施方案落实情况组织评估，并及时将评估结果报市政府。

（五）加强宣传，营造氛围。

加强对改革创新工作的宣传，把加快统筹城乡和区域发展、改善民生、维护稳定作为主旋律，把道理讲清，把政策讲明，把好处讲透，把好事做好，广泛调动全社会的积极性和主动性，形成有利于推进创新试点的和谐社会环境和舆论氛围，确保改革工作健康持续开展。